NUEVAS PROPUESTAS, REVISTA DE LA UCSE

Nro.60 - JULIO 2023

3. Conservación de las áreas naturales protegidas de San Isidro: Sistematización de su normativa jurídica

Docentes en UCSE-DABA

 Andrea Vallarini

 

Resumen

En este artículo presentamos una sistematización de la normativa ambiental nacional, provincial y municipal que regula los planes de manejo y los planes de gestión de las áreas naturales protegidas del Municipio de San Isidro. La metodología empleada fue de tipo cualitativa; se realizó un relevamiento y un análisis tanto de la normativa como de todos los planes de manejo y planes de gestión publicados; además, de literatura específica sobre áreas naturales protegidas y de literatura sobre derecho ambiental en general. Por otro lado, se realizó un ingreso al campo por medio de una observación en el Parque Natural Municipal Ribera Norte y de una entrevista semiestructurada a uno de los guardaparques municipales. De este modo, organizamos la normativa ambiental nacional y provincial que otorga y regula las facultades originarias o delegadas del municipio y la normativa jurídica ambiental municipal que regula la aplicación de los planes de manejo y los planes de gestión vigentes; identificamos el órgano encargado de llevar a cabo las tareas de conservación en las áreas protegidas del municipio, la fecha de creación de estas últimas, los programas ejecutados y la clasificación bajo las cuales fueron creadas. Además, definimos con mayor precisión algunas nociones involucradas en la normativa municipal y en los planes de manejo/gestión, tales como “plan de manejo”, “plan de gestión”, “parque natural protegido”, “paisaje protegido”, “monumento natural protegido”, “área natural protegida” y “ambiente” entendido en términos de “casa común”.

Palabras clave: Legislación ambiental, protección ambiental, política ambiental municipal, gestión del medio ambiente.

Abstract

 This article presents a systematization of the environmental regulations at the national, provincial, and municipal levels that govern the management and planning of natural protected areas in the Municipality of San Isidro. The methodology employed was qualitative. A survey and analysis were conducted on regulations, management plans, and literature on natural protected areas and environmental law. Additionally, fieldwork was carried out through observation in the Ribera Norte Municipal Natural Park and a semi-structured interview with one of the municipal park rangers. We organized the national and provincial environmental regulations that grant and regulate the original or delegated powers of the municipality, as well as the municipal environmental legal regulations that regulate the application of the management plans in force. We identified the responsible authority for carrying out conservation tasks in the municipality's protected areas, the date of creation of these areas, the programmes implemented, and their classification. In addition, we have provided more precise definitions for key terms used in municipal regulations and management plans, including 'management plan', 'protected natural park', 'protected landscape', 'protected natural monument', and 'environment' understood as the concept of the 'common house'.

Keywords: Environmental legislation, environmental protection, municipal environmental policy, environmental management.

 

Introducción

En este artículo presentamos los resultados obtenidos en el marco del proyecto de investigación Áreas naturales protegidas en el Municipio de San Isidro: marco legal que regula los planes de acción vigentes en 2021-2023. Esta investigación, inicial y exploratoria, fue una parte importante del trabajo realizado en la asignatura Metodología de la Investigación en Ciencias Jurídicas de la Cátedra Gálvez, en la sede de San Isidro de la UCSE, con el objetivo de promover la investigación científica en los y las estudiantes. Este artículo es, por lo tanto y en gran medida, una organización del trabajo llevado a cabo por todos ellos durante este tiempo[1].

El eje de nuestra investigación consistió en reponer la normativa ambiental de la que se vale el Municipio de San Isidro y que regula los planes de manejo y de gestión, los cuales son documentos técnicos por medio de los cuales el municipio gestiona y conserva -protege y restaura- las áreas naturales protegidas que están bajo su jurisdicción. Como surge tanto de la normativa como de la bibliografía consultada(Bibiloni, 2008; Cafferatta, 2011; Laplacette, 2014; Gonzalez Elias, 2016; PérezVexina, 2020; Micheloud, 2020; Pahor, 2020; Pirovano, 2021), a partir de la reforma constitucional del año 1994 los municipios han cobrado un rol fundamental en la protección del medio ambiente. El Municipio de San Isidro es pionero en este sentido, en tanto que es uno de los primeros municipios de la Argentina en haber creado un área natural protegida -en 1982 se aprueba adopción de recaudos para la creación de  una reserva ecológica por Ordenanza Nº5.791, luego será ratificada esta decisión por Ordenanza Nº6.541/88, creándose la Reserva Natural Municipal “Refugio Natural  Educativo de la Ribera Norte”, protegiendo el sitio a perpetuidad (DECB, 2012)-,asumiendo el compromiso del cuidado del medio ambiente incluso mucho antes de la reforma constitucional. Además, es uno de los municipios de la Provincia de Buenos Aires más avanzado y activo en esta temática. Por ello, sistematizar el marco jurídico en el que se desenvuelve tiene el objetivo de echar luz sobre su contenido y sus alcances, lo cual puede ser de utilidad, en tanto fuente a tener en consideración, por parte de otros municipios que aún se encuentran rezagados en materia ambiental.

Para llevar adelante nuestra investigación nos propusimos los siguientes objetivos específicos: en primer lugar, identificar cuáles son las áreas naturales protegidas en el Municipio de San Isidro. En segundo lugar, identificar al órgano municipal encargado de concretar las labores de conservación (protección y restauración) de las áreas naturales protegidas en el municipio.

Asimismo, establecer cuáles son los planes de acción vigentes en los años 2021-2023 que deberá concretar el órgano municipal encargado. Luego, reconstruir el ordenamiento jurídico nacional y provincial que otorga y regula las facultades originarias o delegadas del Municipio de San Isidro para la aplicación de los planes de acción vigentes en los años 2021-2023 para la conservación de las áreas naturales protegidas. En quinto lugar, reconstruir el ordenamiento jurídico municipal que regula la aplicación de los planes de manejo y planes de gestión vigentes en el municipio. En sexto lugar, determinar si los planes de acción vigentes en 2021-2023cumplen con la normativa establecida por el marco legal que regula su aplicación. Por último, especificar qué programas de protección y restauración son llevados a cabo por el órgano municipal encargado para la conservación de sus áreas naturales protegidas.

La metodología empleada durante la investigación fue de tipo cualitativa; se realizó un relevamiento de la normativa nacional, provincial y municipal y de todos los planes de manejo y planes de gestión publicados a la fecha por la Dirección de Ecología y Conservación de la Biodiversidad de San Isidro, así como de literatura especializada referente a áreas naturales protegidas municipales, provinciales y nacionales. También recabamos y seleccionamos literatura sobre derecho ambiental en general. Asimismo, se llevó a cabo un análisis de la normativa y de los planes de manejo y de gestión con el fin de sistematizar la fecha de creación de todas las áreas naturales del municipio, la clasificación bajo las cuales fueron creadas y los programas implementados. El análisis de la literatura consultada, por otro lado, permitió definir con mayor precisión las nociones involucradas en la normativa y en los planes de manejo/gestión, tales como “plan de manejo”, “plan de gestión”, “parque natural protegido”, “paisaje protegido”, “monumento natural protegido”, “área natural protegida” y “ambiente” entendido en términos de “casa común”, concepto supuesto por la normativa municipal de San Isidro. Por otro lado, y s bien no estaba en principio proyectado, se hizo un ingreso al campo por medio de una observación en el Parque Natural Municipal Ribera Norte y de una entrevista semiestructurada a uno de los guardaparques municipales. Ambas actividades, de difícil realización a causa de la pandemia, nos permitieron sin embargo obtener información relevante para cumplir con los objetivos propuestos.

Normativa jurídica nacional y provincial

Según Laplacette (2014), el derecho ambiental ha pasado por distintas etapas en su desarrollo. Comenzó por legislar la protección de especies o lugares característicos, continuó legislando el control de la contaminación (adecuándose a las exigencias dela industria y la producción) y, hacia finales del S.XX, dio un giro por el cual empezó a legislar no sólo para evitar la degradación del medio ambiente sino, además, envistas a remediar los daños ya generados.

Otra de las características que la legislación ambiental adquirió en las últimas décadas es la fuerte tendencia al federalismo, esto es, a la distribución de las competencias entre distintos niveles de gobierno. A partir de la reforma constitucional de 1994y de la incorporación del Artículo 123, los municipios aseguraron su autonomía institucional, política, económica y financiera. Es a partir de este reparto instituido por la Constitución Nacional que todas las jurisdicciones, incluidas las municipales, adquirieron competencias ambientales. (Laplacette, 2014; Gonzalez Elias, 2016;Pahor, 2020; Pirovano, 2021).

Al considerar las normas constitucionales y las leyes nacionales y provinciales que otorgan y regulan las facultades municipales para la conservación y la gestión del medio ambiente, resulta importante considerar en primer lugar el Artículo 41 de la Constitución Nacional. En él se establece, por un lado, el derecho de los habitantes a gozar de un ambiente sano y, por otro, la obligación de la Nación de dictar las normas de presupuestos mínimos. De igual modo, fija que las provincias dicten las normas necesarias para complementar dichas normas, sin afectar con ellas las jurisdicciones municipales. (Cafferatta, 2011) A su vez, este artículo debe interpretarse también junto con el Artículo 124 en tanto sostiene que a las provincias les corresponde “el dominio originario de los recursos existentes en su territorio”.

En segundo lugar, debemos circunscribirnos a la Ley Nº25.675, Ley General de Ambiente (2002), que es la primera ley de presupuestos mínimos dictada conforme al Artículo 41 de la Constitución Nacional. Esta ley establece objetivos, principios y herramientas para la política ambiental del territorio nacional y es la ley que debe tomarse como parámetro para la interpretación y la aplicación de la legislación específica en materia ambiental en todas las jurisdicciones. Los Artículos 9ºy10ºdisponen el ordenamiento ambiental en el territorio creando una estructura interjurisdiccional de la que participan las provincias, los municipios, la Ciudad de Buenos Aires y el gobierno nacional, coordinados por el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). El Artículo 5º, por su parte, determina que los distintos niveles de gobierno tienen que velar por el cumplimiento de los principios enunciados en esta ley.

Dentro del ámbito de la Provincia de Buenos Aires debemos tener presente tanto la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que en su Artículo 28 garantiza el goce del derecho al ambiente sano, como la Ley Provincial Nº11.723 (1995). Esta, “conforme al Artículo 28°de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, tiene por objeto la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”. Con ese objetivo prescribe que sea el poder ejecutivo provincial junto con los municipios los que garanticen la ejecución de las políticas de gobierno, la observancia de los derechos reconocidos, los principios de política ambiental y que, además, sean quienes fiscalicen las acciones antrópicas que puedan dañar el ambiente. Es importante subrayar las facultades concurrentes que tanto el estado provincial como los municipios tienen en la temática ambiental.

Asimismo, la Ley N°12.599 (2001), tomando un enfoque jurisdiccional, define los límites en la zona de Islas de la Primera Sección del Partido de San Isidro y del de Vicente López. Respecto del primero, establece un área territorial y catastrada que se extiende hasta el Río de la Plata e incluye dos islas también catastradas y un área del río con islas en formación sin catastrar aún, determinando las coordenadas geográficas que fijan el área total bajo jurisdicción del municipio.

Por último, es también necesario tener presente la Ley Provincial Nº10.907 (1990) y sus actualizaciones, la cual establece en su Artículo 1ºla declaración de “Reservas Naturales” definiéndolas en términos de áreas terrestres, del subsuelo o de cuerpos de agua que, por interés científico, económico, estético o educativo deban ser resguardadas de la intervención humana a fin de conservar sus elementos naturales. Si bien esta ley se centra en la conformación de un Sistema Provincial de Áreas Protegidas, el Artículo 6ºdeclara que el poder ejecutivo provincial promueve y reconoce la creación de reservas y monumentos naturales no sólo provinciales, sino también municipales, privados o mixtos. Además, el Artículo 10ºfija una clasificación que incorpora las reservas municipales dentro del sistema general de las reservas naturales. Asimismo, este artículo caracteriza las llamadas “Reservas Naturales Integrales”, dando un marco a las distintas jurisdicciones para su reconocimiento.

Como podemos observar, tanto el ordenamiento jurídico nacional como el provincial (lo mismo es válido para el municipal) hacen uso del concepto de ambiente. Si bien el derecho ambiental tiene ya un desarrollo considerable en la doctrina jurídica argentina, el ambiente no deja de ser una temática relativamente nueva que hasta el momento no ha sido definida con precisión. Al respecto, Carlos Botassi (2004) sostiene que la doctrina argentina ha relacionado el término ambiente “con realidades bien disímiles como son la naturaleza y los recursos que provee, el medio urbano, la biodiversidad y el clima.” De la legislación argentina, señala este autor, solamente la Ley Marco-Ambiental Nº11.723 (1995) de la Provincia de Buenos Aires da una definición.

En glosario del Anexo I es definido como un “sistema constituido por factores naturales, culturales y sociales, interrelacionados entre sí, que condicionan la vida del hombre a la vez que constantemente son modificados y condicionados por éste”; la ley, además, toma como sinónimos los términos “ambiente”, “medio”, “entorno” y “medio ambiente”. De forma general, puede decirse que el ambiente está relacionado con: 1) el paisaje; 2) con la defensa del suelo, el aire y el agua; 3) las normas y estudios de urbanismo. Silvia Nonna (2017), por su parte, indica que la reforma constitucional de 1994, en su Artículo 41, incorpora la noción novedosa y englobadora de ambiente, “entendido como el entorno en el que se vive y en el que desarrollamos todas nuestras actividades, en el cual interactuamos con otros componentes.” Si bien no hay una definición precisa del término en el artículo, la autora indica que el ambiente es considerado un “sistema complejo en el que interactúan y se interrelacionan de manera condicionada los distintos elementos que lo componen, entre ellos los recursos naturales, el hombre que los transforma, los recursos culturales que resultan de esa transformación, y finalmente los residuos que en consecuencia se generan.”

De las distintas definiciones podemos concluir que el ambiente refiere a un sistema de interacción compleja entre el entorno natural y las diversas actividades humanas que transforman y modifican dicho entorno. Asimismo, que esta noción aparece íntimamente vinculada a la de “recurso natural” en el ordenamiento jurídico tanto nacional como provincial.

La normativa jurídica municipal sanisidrense

Como ya hemos mencionado, a partir de la reforma de 1994, los gobiernos locales(provinciales y municipales) adquirieron la responsabilidad prioritaria sobre el cuidado del medio ambiente (Pérez Vexina, 2020), a punto tal que, como señala Micheloud (2020), los principios de progresividad, de no regresión y de concurrencia de la Ley General del Ambiente, “compulsan al municipalismo a ejercer sus competencias ambientales sancionando normas (ordenanzas, decretos, resoluciones, códigos urbanos, etc.) que igualen o amplíen las protecciones logradas por las leyes de presupuestos mínimos”. Los gobiernos municipales (esto es válido también para los provinciales, aunque aquí nos centramos en el gobierno municipal), por lo tanto, deben establecer una política institucional medioambiental que avance progresivamente en la protección del ambiente.

El Municipio de San Isidro tiene en este sentido una larga tradición en política ambiental y es uno de los pocos dentro de los 135 municipios que integran la Provincia de Buenos Aires que tiene, además de cinco áreas naturales protegidas, una ordenanza marco que crea un Sistema Municipal de Áreas Naturales Protegidas. (Gasparri, 2023)Consideremos entonces, en primer lugar, la Ordenanza Nº8.886 de 2016 en la que se disponen los principios, objetivos e instrumentos de la Política Medioambiental del municipio siguiendo las consideraciones sobre el Hombre y su Cultura en la encíclica papal “Laudato si”, y siguiendo los principios de sustentabilidad, responsabilidad, prevención, precautorio, de equidad intergeneracional y progresividad enunciados en la Ley Nacional N°25.675, la Ley Provincial Nº11.723 y a los Pactos Internacionales[2].

De esta Ordenanza nos interesa resaltar los Artículos 3ºy 4º. En el primero se establecen los objetivos de la política ambiental municipal, entre otros, el aseguramiento de la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales. En el segundo, se refieren los programas medioambientales que integran dicha política, entre los cuales se menciona el Sistema Municipal de Áreas Naturales Protegidas y los tres parques naturales municipales creados hasta entonces. Además, este artículo fija que los distintos programas deben contener tanto las metas a alcanzar pasibles de ser medidas, cuantitativa y/o cualitativamente, como los recursos necesarios para su implementación. En segundo lugar, los Capítulos II y III se refieren al financiamiento y al programa presupuestario de la Política Medioambiental de San Isidro, de todo lo cual destacamos los incisos7 y 8 del Artículo 11 según los cuales debe haber fondos previstos destinados para el sostenimiento de los parques naturales, paisajes y áreas naturales protegidas y las dependencias de la Dirección de Ecología y Conservación de la Biodiversidad, así como para las actividades de fiscalización y control del medioambiente. En último término, el Artículo 12 del Capítulo IV crea el Consejo Consultivo Medio ambiental de San Isidro (C.C.M.A) como organismo permanente de consulta y asesoramiento para el desarrollo de programas y actividades locales relacionadas con el medioambiente dentro del distrito².

Aquí quisiéramos detenernos brevemente en la referencia explícita a la Encíclica papal. Tal como hemos visto, la noción de ambiente carece de una definición unívoca, pero aparece a menudo vinculada con la noción de recurso natural. La normativa jurídica municipal de San Isidro, por su parte, incorpora también la noción de ambiente relacionando la idea de sustentabilidad del ambiente con la de utilización del recurso natural. Así, al definir dicho principio, la Ordenanza Nº8.886 expresa: “La gestión sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos naturales para las generaciones presentes y futuras.” Sin embargo, al mismo tiempo, pone en relación la política medioambiental municipal con las consideraciones planteadas por el Papa Francisco, las cuales se inscriben en una tradición muy diferente respecto del cuidado del ambiente y la concepción de la naturaleza que este supone. La Encíclica el Santo Padre abreva en la tradición franciscana que considera a la tierra en términos de “la casa común”. Este concepto se aleja notoriamente de la idea de naturaleza como recurso disponible, concepto que pervive en el ordenamiento jurídico argentino. Por el contrario, la “casa común” supone un hogar de la humanidad atravesado por una crisis socio-ambiental (inequidad y degradación tanto del ambiente humano como del natural) que atañe a todos en tanto estamos indisociablemente unidos a otros seres vivos y al planeta. Esta condición ontológica se basa en un principio de unidad de los elementos de los cuales los seres humanos somos fruto, aunque tendamos a olvidarlo. Siguiendo a Francisco, ya en el Génesis estaría presente la idea de que “nosotros mismos somos tierra (cf. Gen 2,7).” Entendemos, por lo tanto, que la política medioambiental del municipio tiene en su base fundamentos asentados en una tradición teológico-filosófica que sostiene la unidad inherente de lo humano y la naturaleza y discute con la idea de naturaleza como recurso al servicio humano. Así, podría existir una tensión dentro de la normativa municipal, la cual no le sería exclusiva, dado que esta atraviesa la doctrina jurídica nacional y está siendo problematizada desde hace ya varios años (Berros, 2021) por diversos autores que plantean nuevos paradigmas interpretativos del derecho ambiental, con mayoro menor grado de abandono de la concepción antropocéntrica (Esaín, 2015). En consonancia con estas nuevas discusiones, la encíclica papal propone una posible concepción del planeta y la naturaleza como sujeto de derechos.

Nos referimos ahora a la Ordenanza Municipal Nº8.461 del año 2009, la cual es central dentro de la normativa. Esta crea el Sistema Municipal de Áreas Naturales Protegidas, clasifica a las áreas naturales protegidas en dos categorías, la de “parque natural municipal” y la de “paisaje protegido municipal". En la misma ordenanza se establece la creación de tres parques naturales protegidos municipales: el Parque Natural Municipal Ribera Norte, el Parque Natural Municipal Barranca Quintade los Ombúes y el Parque Natural Municipal Barranca de la Quinta Pueyrredón. Asimismo, fija que cada área natural existente debe contar con un plan de manejo y sus correspondientes actualizaciones. Además, determina que el organismo municipal encargado de las Áreas Naturales Protegidas del Municipio de San Isidro sea la Dirección de Ecología y Conservación de la Biodiversidad, bajo la cual actúan los guardaparques elegidos por esta. En su origen, la Dirección dependía de la Secretaría de Producción, Turismo y Ambiente de la Municipalidad de San Isidro. Actualmente, forma parte de la Asesoría de Coordinación de Producción, Turismo y Medio Ambiente. Por otro lado, se crea la figura del Guardaparques Municipal, quien realiza las labores de manejo de las áreas protegidas que integran todo el sistema. Por último, dispone que sea esta Dirección la encargada del control y del cumplimiento de los programas y proyectos establecidos en los planes de manejo.

En relación con los paisajes protegidos, en el año 2012, luego de una intensa disputa entre los vecinos, la Municipalidad y el Club Atlético San Isidro (Solver Fama, 2016), se crea el Paisaje Protegido “Bosque Alegre” a través del Decreto Nº910/12, posteriormente convalidado “ad referendum” por Ordenanza Nº8.651/12.Unos años más tarde, en marzo del 2018, las islas formadas y en formación que estuvieran dentro de los límites jurisdiccionales del Partido de San Isidro fueron declaradas preventivamente por Decreto municipal Nº58/2018 y luego, en el 2019,por Ordenanza Nº9.114, como paisaje natural protegido bajo el nombre de “Paisaje Natural Protegido Islas de San Isidro”. Según ambas normativas, y en el marco de lo establecido por la Ley Provincial Nº12.599 y por la Ordenanza Nº8.461,estas islas fueron clasificadas según dos categorías: por un lado, como “reserva natural protegida” a las islas existentes y en formación por acrecentamiento y, por otro, como “paisaje natural protegido” a las islas aluvionales existentes o en formación natural. En el 2020 el Paisaje Protegido Islas de San Isidro, por Ley Provincial Nº15.185 y en el marco de los establecido por la Ley Nº10.907, se convirtió en el Paisaje Protegido y Reserva Natural Integral Islas de San Isidro. En cuanto a la regulación legal sobre las formaciones de islas, y según la Ley 15.185, estas pueden considerarse actualmente como un ecosistema ambiental de “tipo humedal”, con todas las implicancias ambientales de este tipo de ecosistema, en tanto hábitat terrestre y acuático que alberga diversas especies nativas de flora y fauna características del lugar. En septiembre del 2022 se creó por medio de la Ordenanza N°9.229 el marco regulatorio específico para la preservación, protección ambiental y utilización sustentable de las islas existentes llamadas “La Esperada”, “La Esperanza” y “Juncal”, de las islas en formación y a formarse en la Primera Sección del delta del Río de la Plata en jurisdicción del partido de San Isidro. En esta normativa se limita sustancialmente la actividad humana en las islas, permitiendo sólo el turismo sustentable y las construcciones públicas necesarias para este fin.

En último término, mencionamos la Ordenanza Nº8.460 de 2009, de Protección y Promoción del Arbolado Nativo, por la cual se pueden declarar bajo protección especial tanto a ejemplares arbóreos de especies nativas como a exóticas que estén dotadas de valor biológico o cultural. Las categorías para hacerlos son las de Monumento Natural Municipal y Árbol Protegido Municipal. El Decreto Nº2.366(2011) establece cuáles son los árboles declarados monumentos naturales. Estos se encuentran dentro de los parques naturales municipales o en la vía pública: algarrobo blanco, tala, aguaribay o pimentero, coronillo, chañar, laurel criollo y molle. Según palabras del guardaparque, los monumentos naturales son” un grupo de árboles, todos añosos, [...] parte de la flora municipal” a los cuales se suele identificar con una placa. Según la definición establecida por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) los monumentos naturales son áreas protegidas concretas, bastante pequeñas y bien específicas, con valor para los visitantes. Por ejemplo, “una formación terrestre, una montaña submarina, una caverna submarina, un rasgo geológico como una cueva o incluso un elemento vivo como una arboleda antigua.” (Dudley, 2008).

Haciendo una breve síntesis y siguiendo tanto la normativa como la referencia dada por el guardaparque, las tres categorías dispuestas por la normativa que están bajo protección municipal son: los Monumentos Naturales Municipales, un grupo de árboles con características notables; los Paisajes Protegidos, con uso de tipo social, más recreativo; y la categoría de Parque Natural Municipal, la cual pretende llegara ser el equivalente a Parque Nacional a escala, y donde el cuidado ambiental es estricto.

Retomando la Ordenanza Nº8.461, esta se refiere a los planes de manejo a los cuales define como “un documento técnico que anuncia los objetivos generales y particulares de un área protegida, los usos y valores de los recursos, los problemas y los proyectos a realizar para alcanzar los objetivos planteados.” (DECB, 2019) Un plan de gestión es asimismo un documento técnico que actualiza el plan de manejo original. En los planes de manejo se estipulan los objetivos, se definen los usos permitidos y los valores de conservación, se detectan los problemas y se anuncian los proyectos a realizar para alcanzar los objetivos planteados. En estos documentos se formulan las estrategias generales de conservación, el manejo y el ordenamiento del espacio, de acuerdo con las características del área, subcategoría de manejo, sus objetivos y los actores que se relacionan con ella. El plan de gestión, por su parte, permite evaluar permanentemente el cumplimiento de las tareas, los avances de los proyectos y mejorar la toma de decisiones.

Los objetivos dependen a su vez de las necesidades y las particularidades de cada área protegida y los mismos abarcan amplios y distintos aspectos, los cuales podemos resumir en las siguientes ideas: la conservación de la variada flora y la fauna autóctonas frente al avance de las especies exóticas, la protección de los terrenos de ocupaciones ilegales, la investigación científica y la administración del uso público de las áreas[3]. Además, si bien el alcance geográfico y los objetivos propuestos por los planes de manejo y de gestión no cambian con el correr de los años, sí se modifican y se deben modificar los proyectos, pues a medida que se van cumpliendo tienen que ir evolucionando para alcanzar nuevos desafíos que impliquen la conservación efectiva a largo plazo. Por eso la necesidad de los planes de gestión que no son otra cosa que actualizaciones periódicas de los planes de manejo.

Estos documentos, por otro lado, se basaron en lo que se hace llamar “planificación adaptativa”, esto es, un “proceso basado en el aprendizaje que surge del propio hacer, de realizar intervenciones a escalas abordables para poder testear el manejo [...] de evaluar en forma continua los programas, [...] de ajustar los modelos a la realidad para garantizar las metas y los objetivos del área protegida.” La planificación adaptativa se expresa fundamentalmente a través de objetivos a corto plazo, sin descartar la mirada “del mediano o largo plazo que orienta y le da sentido al proceso de planificación.” (ex SAyDS, 2014).

En lo que respecta a las prescripciones de manejo, estas están conformadas por una serie de programas que actúan a modo de ejes amplios que dotan de vida los planes de manejo/gestión. Así puede decirse que estos últimos están organizados por una serie de “capas” articuladas entre sí que forman un entramado organizado en programas y subprogramas que, a su vez, reúnen proyectos y actividades. Los distintos proyectos tienen diversos grados de prioridad (alta, media o baja) y diferentes plazos (permanente, largo, mediano o corto)[4]. Estos programas con sus proyectos y actividades respectivas son los que llevan a cabo los guardaparques en cada una de las áreas naturales del municipio.

Indicamos cuáles son los planes de gestión vigentes a la fecha: el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Ribera Norte, período 2018-2023, primera actualización del Plan de Manejo (2012-2017); el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Barranca de la Quinta Pueyrredón, del período 2019-2024 (actualización del Plan de Manejo del 2013) y el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Barranca de la Quinta Los Ombúes (también actualización del Plan de Manejo establecido por el Decreto municipal N°1.599 del 2013). Los correspondientes planes de manejo de los Paisajes Naturales Municipales, por el contrario, no han sido aún publicados por la Dirección de Ecología. Según nos refirió el guardaparque, estos no han sido aún elaborados.

Ahora bien, la Ordenanza Nº8.461 también define qué debe entenderse por “parque natural” y por “paisaje protegido”. En su Artículo 4ºexpresa: “Se entiende por Parque Natural Municipal, aquellos predios de dominio municipal que conservan rasgos naturales de interés educativo y/o turístico, y/o científico que permitan la subsistencia en zonas urbanas o periurbanas de aspectos naturales dignos de conservarse.” Y en el Artículo 5º: “Se entiende por Paisaje Protegido los paisajes naturales, semi-naturales y de carácter cultural dignos de ser preservados en su condición tradicional o actual.” Pero, además, agrega que en ambas categorías se pueden diferenciar dos tipos de áreas: a) zonas naturales o modificadas situada sen la costa de ríos o a lo largo de caminos, aprovechadas por el hombre de manera intensiva para esparcimiento y turismo, siempre que no sean netamente urbanas. Y b) “paisajes [públicos y también privados] que, por ser resultado de la interacción entre el hombre y la naturaleza, reflejan manifestaciones culturales específicas, como por ejemplo costumbres, organización social, infraestructura o construcciones típicas.”

Como puede observarse, tanto los parques naturales como los paisajes protegidos municipales son caracterizados como áreas urbanas y peri-urbanas no exclusivamente naturales, sino zonas donde se conservan aspectos naturales, aunque simultáneamente también pueden desarrollarse algunas actividades humanas dentro de ciertos límites o con ciertos propósitos: esparcimiento, turismo, educación, investigación científica y ciertas manifestaciones culturales no especificadas con precisión. No obstante, también se establece una diferencia entre ambas nociones: los parques naturales pueden tener un interés educativo, turístico o científico, pero su protección se justifica por el valor natural del entorno y se promueve su recuperación. Los paisajes protegidos, en cambio, son zonas donde la actividad humana es mayor y se busca preservar su estado tal como se encuentra. Teniendo en cuenta el modo en que son definidas ambas categorías, profundicemos en algunas de las nociones involucradas.

El valor asignado al paisaje como zona natural-cultural a ser conservada tiene su origen en el arte. María Victoria Russo Mac Adden (2020) explica que el término “paisaje” tiene un origen estético, el cual influyó en un primer momento en el ámbito jurídico a la hora de juzgar su protección. “El paisaje nos habla de la relación del hombre con la Naturaleza ya que en él se ven reflejadas todas las actividades desarrolladas por el ser humano.” Si bien este primer sentido estético fue cambiando con el tiempo, lo que se ha mantenido como constante es la consideración de la íntima relación entre el territorio y el hombre, lo cual da cuenta de los dos elementos que lo componen: uno natural (el medio biótico y abiótico) y otro antrópico (la influencia humana en el territorio producida por diversos tipos de actividades: urbanización, agricultura, turismo, extracción de materiales, etc.). El paisaje sería, pues, el resultado de la combinación dinámica de los elementos geomorfológicos, biológicos y antropológicos. Esta concepción estética del paisaje se focaliza en la llamada dimensión objetiva. Sin embargo, en el elemento antrópico existe, además, un elemento subjetivo de apreciación que es determinante a la hora de juzgar el valor que se le atribuye al paisaje y por el cual se justifica su protección y conservación. En otras palabras, el paisaje no se reduce a la combinación del elemento natural y del antrópico, sino que es también y sobre todo, la apreciación que de ese espacio natural intervenido por el ser humano hace el sujeto. Es esta dimensión la que influye definitivamente en la valoración que de él se haga y, como consecuencia, en el modo de gestionarlo en vistas a su conservación, especialmente en aquellos lugares en los que la actividad humana ha sido muy fuerte y se han perdido casi todos los recursos naturales.

Desde el punto de vista de la evolución jurídica del concepto, la autora señala que ha ido cambiando desde una concepción fundada en la dimensión objetiva, es decir, que contemplaba exclusivamente la protección jurídica de aquellos paisajes considerados de características naturales excepcionales, hacia una concepción más social, que contempla la calidad de vida de los sujetos en los territorios que habitan y frecuentan, lo que se denomina “derecho al paisaje”. Sin embargo, pese a que existen numerosos y diversos instrumentos internacionales que protegen el paisaje[5], en el ordenamiento jurídico nacional argentino no hay una ley específica que lo tenga por objeto, por lo cual es subsumido dentro del concepto de ambiente.

El parque natural protegido, por su parte, tiene una finalidad de mayor conservación del entorno natural. La UICN caracteriza a los parques nacionales como aquellas áreas naturales o casi naturales de gran tamaño que son establecidas con el objetivo de proteger ecosistemas funcionales a gran escala en las que está previsto el uso por visitantes y la infraestructura necesaria para este uso, siempre que este sea con fines espirituales, científicos, educativos y recreativos y, simultáneamente, sea compatible con el cuidado ambiental. (Dudley, 2008).

Tanto los parques naturales como los paisajes protegidos forman parte de una categoría más amplia, la de área natural protegida. Según Dudley (2008), las áreas naturales son el eje central de todas las estrategias nacionales e internacionales de protección de los ecosistemas, y las caracteriza como “un área geográfica claramente definida, reconocida, dedicada y gestionada, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados”. López Alfonsín (2016), por su parte, explica que la misma abarca una amplia variedad de zonas terrestres de aguas que son aisladas legalmente de la actividad humana con el objetivo de lograr la conservación de la biodiversidad y del paisaje de la constante degradación de los ambientes naturales. En ellas se dan diferentes enfoques de gestión: algunas áreas están fuertemente protegidas y no se permite ninguna clase de actividad; otras, en cambio, se manejan con modelos de extracción limitada y sostenible de los recursos. En todos los casos, sin embargo, el aislamiento de esas zonas responde a la preocupación por las consecuencias que la intervención humana en el medio ambiente trae para la calidad de vida de la especie humana misma tanto en el presente como para las próximas generaciones. La creación de áreas protegidas subraya el autor, “es imprescindible para la preservación de la naturaleza, y constituye por ello el elemento principal de todas las estrategias de protección de la biodiversidad.” (López Alfonsín, 2016)

Esta categoría no se restringe al ámbito nacional. La tendencia a la descentralización ha generado que las autoridades municipales no puedan desconocer los problemas ambientales de su jurisdicción (Bibiloni, 2008; Elíades, 2011). En este contexto, diversos municipios adoptaron la categoría para proteger y conservar las áreas geográficas existentes en sus territorios apreciadas por su valor natural y cultural. Por este motivo, se volvió también necesario precisar la categoría de área natural protegida municipal. De Cabo, F. y Speak (2021) la definen como:

[...] aquella cuyo patrimonio territorial pertenece a un Municipio, se crea mediante Ordenanza Municipal donde suelen figurar los valores y objetivos de conservación, si admite uso público, los usos permitidos y prohibidos, la zonificación, entre otras cuestiones de relevancia. Puede adoptar diversas figuras o denominaciones: Reserva Natural Municipal, Reserva Ecológica Municipal, Área Natural Protegida Municipal, Reserva Natural Urbana Municipal, Parque Ecológico Municipal, entre otras.

Se vuelve patente que las áreas naturales protegidas sanisidrenses, tanto los parques naturales como los paisajes protegidos, quedan enmarcadas dentro de esta definición.

Conclusión

A modo de cierre, presentamos sucintamente los resultados obtenidos durante la investigación. En cuanto a la normativa que regula las competencias ambientales del Municipio de San Isidro es necesario tener presente la CN y sus Artículos 41ºy 124ºy a la Ley Nº25.675, Ley General de Ambiente. En cuanto a la provincial, debe nombrarse la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, especialmente su Artículo 28º, y las leyes Nº11.723, N°12.599, Nº10.907 y Nº15.185. Respecto del marco municipal que regula los planes de manejo y de gestión, consideramos las ordenanzas Nº8.886 del 2016, Nº8.460 y Nº8461 del 2009, la Nº9.114 del 2019 y la Nº9.229 del 2022, así como los decretos Nº910/12 (convalidado “ad referendum” por Ordenanza Nº8.651/12), Nº58/2018, Nº2.366/2011 y N°1599/2013.

Por otro lado, las áreas naturales protegidas pertenecientes al Municipio de San Isidro, las cuales conforman el Sistema Municipal de Áreas Naturales Protegidas, son clasificadas en parque natural municipal, paisaje protegido municipal y monumento natural protegido. Hay tres parques naturales protegidos municipales: Ribera Norte, Barranca Quinta de los Ombúes y Barranca de la Quinta Pueyrredón. Y hay dos paisajes protegidos municipales: el Paisaje Protegido “Bosque Alegre” y el Paisaje Protegido y Reserva Natural Integral Islas de San Isidro. Los monumentos naturales son diversos árboles añosos con valor natural y cultural, presentes en diferentes espacios del municipio, a los cuales se reconoce por medio de una placa.

El órgano encargado de gestionar los planes de manejo y de controlar su ejecución es la Dirección de Ecología y Conservación de la Biodiversidad (por Ordenanza Nº8.461),el cual es dependiente de la Secretaría de Producción y Turismo de San Isidro. Los guardaparques municipales, por su parte, tienen un rol fundamental en la conservación y protección de todas las áreas naturales, puesto que son los encargados de llevar adelante los proyectos y las actividades planificadas. Los programas establecidos más generales en todos los planes de manejos son los Programas de Operaciones, de Uso Público y de Conservación y Uso Sustentable del Patrimonio Natural y Cultural.

Por último, los planes de gestión vigentes a esta fecha son el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Ribera Norte (2018-2023); el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Barranca de la Quinta Pueyrredón (2019-2024) y el Plan de Gestión del Parque Natural Municipal Barranca de la Quinta Los Ombúes (2019-2024). Los planes de manejo de los dos paisajes naturales municipales aún no han sido elaborados. Esta sería la única excepción al cumplimiento de la normativa registrada a la fecha, especialmente en el caso de Bosque Alegre, que no es de reciente creación.

 

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